發(fā)布時間：2016-06-12|發(fā)布者: 大連鹽化集團|欄目：鹽業(yè)動態(tài)
連維良：全面準確認識深化鹽業(yè)體制改革重要意義
文章來源：中國鹽業(yè)協(xié)會
全面準確認識深化鹽業(yè)體制改革的重要意義
把思想和行動統(tǒng)一到黨中央國務(wù)院的決策部署上來
——國家發(fā)展改革委連維良副主任2016年5月20日在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上的講話之一
鹽自古以來是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性商品。這次出臺的鹽改方案，是我國鹽業(yè)體制的一次重大變革，體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，體現(xiàn)了使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用改革方向。
第一，深化鹽業(yè)體制改革是保障和改善民生的客觀要求。
習(xí)近平總書記強調(diào)改革要關(guān)注群眾多方面多層次需求，多謀民生之利，多解民生之優(yōu)，讓人民群眾有更多獲得感。李克強總理指出要讓人民群眾對民生的呼聲和要求倒逼我們的改革。當(dāng)前，供給質(zhì)量不高、供給效率低下，是鹽業(yè)發(fā)展面臨的突出問題。對生產(chǎn)企業(yè)而言，由于無法直接參與市場，沒有自己的品牌，導(dǎo)致創(chuàng)新積極性不高，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，開發(fā)創(chuàng)新潛力未得到有效挖掘，市場潛在需求也不能得以滿足。對批發(fā)企業(yè)來講，皇帝女兒不愁嫁的思想普遍存在，富余人員多、效率不高、服務(wù)意識、創(chuàng)新意識不強，無法滿足日益多樣化的市場需求。改革是激勵市場主體、主動創(chuàng)新的根本動力，通過深化改革，更好發(fā)揮市場機制在產(chǎn)品質(zhì)量提升、新產(chǎn)品研發(fā)、細化市場開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量改善等方面的引導(dǎo)作用，促進甚至倒逼生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)主動適應(yīng)市場需求，使老百姓得到更多實惠。
第二，深化鹽業(yè)體制改革是釋放市場活力的迫切需要。
1996年以來實行的食鹽專營體制在保障食鹽安全、價格穩(wěn)定和消除碘缺乏病發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)行體制下，我們要看到活力不足是制約鹽業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要問題，產(chǎn)銷分離、區(qū)域分割，無法形成全國統(tǒng)一的市場，不利于行業(yè)優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)地位不夠平等，批發(fā)企業(yè)壓低價格、拖欠鹽款、結(jié)算不及時等現(xiàn)象時有發(fā)生。改革后，生產(chǎn)企業(yè)直接進入流通和銷售領(lǐng)域，以自有品牌開展跨區(qū)域銷售活動，以優(yōu)勢企業(yè)為龍頭，打造食鹽產(chǎn)銷集團，有利于還原生產(chǎn)企業(yè)的市場主體地位；批發(fā)企業(yè)實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營，也有利于打通流通環(huán)節(jié)，打破貿(mào)易壁壘，通過競爭充分釋放鹽業(yè)市場的活力。
第三，深化鹽業(yè)體制改革是優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑。
經(jīng)過長期發(fā)展，我國鹽行業(yè)已具備一定規(guī)模，截止2015年底我國原鹽產(chǎn)能已到達1.12億噸，年產(chǎn)量9600萬噸，鹽產(chǎn)品年銷量8980噸，均居世界第一。但受市場分割和產(chǎn)業(yè)鏈分割的影響，鹽行業(yè)處于小、散、亂、多的狀態(tài)，勞動生產(chǎn)率低、產(chǎn)能相對過剩、技術(shù)創(chuàng)新不足、工藝裝備落后、產(chǎn)品綜合能耗較高、結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢，在規(guī)模擴大的同時，未能實現(xiàn)質(zhì)量和效率的同步提升，大而不強的問題比較突出。以食鹽為例，我國食鹽年消費量不足1000萬噸，2015年為980萬噸，其中小包裝鹽490萬噸，食品加工用鹽490萬噸，市場體量并不大，但是定點生產(chǎn)企業(yè)有99家，年產(chǎn)能4800萬噸，是食鹽消費量的近5倍，還有各級批發(fā)企業(yè)2090家。從發(fā)達國家看，經(jīng)過長期的市場培育，鹽行業(yè)大多呈現(xiàn)有效競爭局面，美國目前只有6家鹽業(yè)企業(yè)，歐洲也是少數(shù)的鹽業(yè)企業(yè)占有多數(shù)的市場份額，這些都是市場優(yōu)勝劣汰的結(jié)果，而不是行政配置資源的結(jié)果。
實踐證明，發(fā)揮市場配置資源的決定作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)公平競爭、充分競爭、有序競爭，而不是惡性競爭。現(xiàn)在鹽業(yè)市場不是市場主體太少，而是競爭不公平、不充分?？梢灶A(yù)見，隨著改革的深化，由市場競爭形成的倒逼機制，將使鹽行業(yè)迎來一輪兼并重組、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級的熱潮，一批有資源、有品牌、有技術(shù)、產(chǎn)銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營的大企業(yè)將會脫穎而出，行業(yè)整體競爭力將會有新的提升。
第四，深化鹽業(yè)體制改革是規(guī)范市場秩序的治本措施。
鹽行業(yè)市場秩序不規(guī)范由來已久，食鹽專營擴大化、假鹽猖獗等問題比較突出，導(dǎo)致并不斷惡化了無序競爭的市場環(huán)境，造成了嚴重的食鹽安全隱患。比如，食鹽專營主體政企不分，既行使鹽政管理職能，又從事食鹽批發(fā)經(jīng)營，既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運動員，一些地方沿用計劃手段，采取發(fā)放鹽憑證、準運證、承運證等方式進行鹽業(yè)管理，小工業(yè)鹽經(jīng)營實質(zhì)上由批發(fā)企業(yè)壟斷；再比如，價格雙刃劍的存在，食鹽由政府定價，工業(yè)鹽由市場定價，導(dǎo)致食鹽和工業(yè)鹽之間形成巨大價差，2015年井礦鹽平均生產(chǎn)成本200元左右，海鹽和湖鹽平均生產(chǎn)成本100元左右，食鹽加工用鹽平均售價為1噸800-900元，而小包裝食鹽售價高達3500元，在逐利動機下，工業(yè)鹽假冒食鹽的現(xiàn)象屢禁不絕，屢查不斷，這些問題只有通過改革才能得到有效解決。
把握好市場化改革和堅持食鹽專營制度的結(jié)合點
全面落實鹽業(yè)體制改革各項任務(wù)
——國家發(fā)展改革委連維良副主任2016年5月20日在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上的講話之二
推進鹽業(yè)體制改革，必須全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，結(jié)合鹽行業(yè)實際，扎實推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，逐步形成符合我國國情的鹽業(yè)管理體制。鹽業(yè)改革的主要任務(wù)是：“四改革、四完善、四加強”
（一）以“四改革”為重點，釋放鹽業(yè)市場活力。
這次改革，明確了食鹽專營的基本制度保持不變，有人誤解為沒有改革，而實質(zhì)上改革力度很大，主要是四個方面：一是改革食鹽生產(chǎn)批發(fā)區(qū)域限制，核心是取消食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)只能銷售給指定批發(fā)企業(yè)的規(guī)定，取消食鹽批發(fā)企業(yè)只能在指定范圍銷售的規(guī)定，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化和跨區(qū)域經(jīng)營，著力解決產(chǎn)銷環(huán)節(jié)利益分配不均、食鹽經(jīng)營區(qū)域分割的問題，這是實現(xiàn)公平競爭、充分競爭、有效競爭的關(guān)鍵。二是改革食鹽政府定價機制，價格機制是市場機制的核心，放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格符合中央關(guān)于價格改革的總體部署，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主確定，有利于實現(xiàn)產(chǎn)品、服務(wù)按質(zhì)論價、隨行就市。各地要按照方案要求，從2017年1月1日起，有序放開所有鹽產(chǎn)品價格。三是改革工業(yè)鹽運銷管理，《方案》要求，取消各地自行設(shè)立的兩堿工業(yè)鹽備案制和準運證制度，取消對小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品進入市場的各類限制，放開小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品市場和價格，為各類市場主體公平競爭營造良好環(huán)境。四是改革食鹽儲備體系，食鹽是關(guān)系國計民生的重要商品，保持一定的食鹽儲備量，才能有效應(yīng)對重大自然災(zāi)害等極端情況
（二）以“四完善”為重點，穩(wěn)定和提升食鹽專營制度。
我們對鹽業(yè)體制改革的認識經(jīng)歷了一個不斷深化和完善思路的過程，各方面一致認為，如果簡單取消食鹽專營，打破現(xiàn)行監(jiān)管體制，可能帶來監(jiān)管盲區(qū)和安全風(fēng)險，但簡單地維持原有專營制度，市場競爭不充分、不公平，缺少動力和活力，人民群眾不斷提升的需求就無法滿足。因此，充分考慮食鹽的特殊屬性和我國現(xiàn)實國情，在穩(wěn)定食鹽專營制度的基礎(chǔ)上進行改革，由鹽業(yè)主管機構(gòu)依法負責(zé)食鹽管理和監(jiān)督，國家層面由工業(yè)和信息化部主管全國鹽業(yè)工作，負責(zé)制定鹽業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，管理全國食鹽專營工作，地方層面由縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的鹽業(yè)主管機構(gòu)，負責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的食鹽專營工作。這次改革，抓住了促進有序競爭這個核心，突出了保證食鹽安全這條底線，體現(xiàn)了改革的問題導(dǎo)向原則和改革針對性。
我們要清楚認識到，深化鹽業(yè)體制改革，市場化是手段，保障食鹽安全是底線，二者不可偏廢，既不能走市場化就是簡單放開的誤區(qū)，也不能誤讀穩(wěn)定食鹽專營制度就是原封不動。從改革的成本效益考慮，在穩(wěn)定專營制度的基礎(chǔ)上推進鹽業(yè)市場化改革，是現(xiàn)階段深化鹽業(yè)體制改革的理性選擇，采取這樣的形式，既可以推動鹽業(yè)進入市場化良性發(fā)展軌道，又能夠回應(yīng)人民群眾關(guān)切，確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全。
完善食鹽專營制度重點是完善食鹽定點生產(chǎn)制度、完善食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度、完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管制度、完善食鹽及鹽業(yè)法律法規(guī)體系四個方面。
對于完善食鹽定點生產(chǎn)制度和批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度，核心要求是“兩個只減不增”。一是不再核準新增食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，確保企業(yè)數(shù)量只減不增。二是以現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準新增食鹽批發(fā)企業(yè)，確保批發(fā)企業(yè)數(shù)量只減不增。這樣安排，有利于明確有限主體，保持適度競爭，防止簡單取消專營可能帶來的一哄而上，主體資質(zhì)良莠不齊、難以監(jiān)管的問題。我們的食鹽市場就是1000萬噸左右的消費量，200億左右的銷售收入規(guī)模，這樣一個有限的市場，不適合所有市場主體都可以充分進入，那樣監(jiān)管成本極高。在目前情況下，不是市場主體太少，主要是競爭不規(guī)范、不充分、不公平。
我們在完善定點生產(chǎn)制度和批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度的同時，鼓勵社會資本進入食鹽生產(chǎn)領(lǐng)域，與現(xiàn)有定點生產(chǎn)企業(yè)進行合作，新的社會資本的進入，主要是通過與現(xiàn)有定點生產(chǎn)企業(yè)和定點批發(fā)企業(yè)進行合作，鼓勵食鹽批發(fā)企業(yè)和食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)重組，這有利于推動鹽業(yè)企業(yè)做優(yōu)做強，形成一批具有核心競爭力的企業(yè)集團。
對于完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制，既要維持現(xiàn)有機制，充分發(fā)揮作用，同時又要創(chuàng)造條件，逐步由食品藥品監(jiān)管部門或者專業(yè)化的市場監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，要結(jié)合行政執(zhí)法體制改革，探索推進食鹽安全監(jiān)管體制改革，研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能，創(chuàng)造條件將食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督職能移交食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門負責(zé)。
（三）以“四加強”為重點，全面加強鹽業(yè)綜合監(jiān)管。
一是加強鹽業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理。這次改革明確了食鹽定點生產(chǎn)和批發(fā)企業(yè)嚴格準入、只減不增的要求，為優(yōu)化鹽業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)提供了難得機遇，各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要依照有關(guān)法律法規(guī)，綜合考慮產(chǎn)銷規(guī)模、技術(shù)水平、儲備經(jīng)營能力、衛(wèi)生質(zhì)量保障條件等因素，加快制定嚴格規(guī)范食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)企業(yè)新的準入條件，通過提高準入標準，把落后產(chǎn)能拒之門外，隨著對食鹽企業(yè)資質(zhì)管理要求逐步提高并規(guī)范化以及企業(yè)有關(guān)信息向社會公開和接受監(jiān)督，那些達不到要求標準的企業(yè)將逐步淘汰出局。
二是加強社會信息體系建設(shè)。信用是市場經(jīng)濟的基石，國務(wù)院已明確要建立以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，當(dāng)前我國鹽業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體良莠不齊，急需加快鹽行業(yè)信用體系改革，大力推進食鹽企業(yè)信用監(jiān)管，各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要會同有關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會，建立食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)及其負責(zé)人和高管人員信用記錄，納入國家統(tǒng)一的社會信用體系。
三是加強科學(xué)補碘工作。我國是世界上碘缺乏病最廣范的國家之一。大部分地區(qū)幾乎都缺碘，尤其山區(qū)、丘林、河谷地帶、荒莫化地化地區(qū)和河流粗沙地區(qū)、缺碘更為嚴重。食用碘鹽是預(yù)防碘缺乏病最簡便、最安全、最有效的方式，近年來通過實施食鹽加碘為主的綜合防治措施，人群碘營養(yǎng)狀況總體得到改善，2012年衛(wèi)生部發(fā)布新的食用碘鹽含量標準，對食用鹽碘含量進行了第三次調(diào)整，各地要根據(jù)實際情況，靈活選擇政府補貼營銷費用和直接補貼貧困人口的方式，保證邊緣貧困地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的邊疆民族地區(qū)人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽，并建立與社會救助標準，物價掛鉤的聯(lián)動機制，確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上，同時，要滿足特別人群非碘鹽消費需求。
四是加強應(yīng)急機制建設(shè)。食鹽的各種屬性決定了其輿論燃點低、社會敏感性高，一旦出問題很容易引起公眾恐慌，甚至釀成群體性事件。各級鹽業(yè)主管機構(gòu)要高度關(guān)注鹽業(yè)市場動態(tài)，會同有關(guān)部門作好市場監(jiān)測工作，抓緊研究制定食鹽供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，并向同級政府應(yīng)急管理部門備案。
壹佰提示：國發(fā)〔2016〕25號鮮明的表明了制定鹽業(yè)體制改革方案目的是“為落實黨中央、國務(wù)院決策部署，推進鹽業(yè)體制改革，實現(xiàn)鹽業(yè)資源有效配置，進一步釋放市場活力，促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展”，其指導(dǎo)思想是“全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，認真落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，以確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全為核心，在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持依法治鹽，創(chuàng)新管理方式，健全食鹽儲備，嚴格市場監(jiān)管，建立公平競爭、監(jiān)管到位的市場環(huán)境，培育一批具有核心競爭力的企業(yè)，逐步形成符合我國國情的鹽業(yè)管理體制。”
當(dāng)前學(xué)習(xí)領(lǐng)會《鹽業(yè)體制改革方案》及準備執(zhí)行部省實施細則期間，業(yè)內(nèi)人士包括鹽政人員需要準確認識鹽改的意義和黨中央、國務(wù)院決策部署鹽改的源由，現(xiàn)特轉(zhuǎn)載國家發(fā)展改革委連維良副主任2016年5月20日在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上的講話中，涉及幫助我們學(xué)習(xí)加深理解《方案》之承先啟后“鹽鐵新法”的基礎(chǔ)理論內(nèi)容。連維良副主任在第一部分宣講了《方案》深化鹽業(yè)體制改革的重要意義，第二部分全面解讀了食鹽專營的基本制度保持不變“有人誤解沒有改革”的問題。連維良副主任講話第三部分是“牢牢守住保障食鹽安全的底線，切實做好改革實施工作?！币蟆胞}業(yè)體制改革方案已經(jīng)出臺，各項改革任務(wù)已明確，下一步關(guān)鍵是抓好落實。各地區(qū)、各部門要認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，強化改革的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以釘釘子的精神抓好改革的落實”。涉及政府部門和鹽業(yè)內(nèi)部安排工作具體內(nèi)容，已在內(nèi)部相應(yīng)層級遞次作了傳達布置，不再轉(zhuǎn)載。同時，為幫助大家理解搞好當(dāng)前鹽政工作的必要性及工信部對鹽政隊伍的重視，一并摘錄以下馮飛副部長在講話中就實施《方案》過程中對鹽政工作的特別要求。
工信部馮飛副部長在鹽業(yè)體制改革工作電視電話會議上講話包括四方面內(nèi)容，一是統(tǒng)一思想，充分認識到鹽業(yè)體制的重要性。二是加大工作力度，著力完善四項制度。三是突出工作重點，著力推進四項改革。針對鹽政工作，馮飛副部長提出了三方面相關(guān)的要求：
一是強調(diào)穩(wěn)定隊伍和開展專項治理。“完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制?！斗桨浮芬?guī)定保持現(xiàn)有專業(yè)化食鹽監(jiān)管體制不變，由鹽業(yè)主管機構(gòu)依法負責(zé)食鹽管理和監(jiān)督。各地鹽業(yè)主管機構(gòu)要按照《方案》要求，創(chuàng)造條件穩(wěn)定現(xiàn)行食鹽專業(yè)執(zhí)法隊伍，聯(lián)合公安、司法、衛(wèi)生計生、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等部門，加強綜合執(zhí)法，依法加強食鹽安全監(jiān)管。要按照發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部《關(guān)于加強食鹽安全管理開展制販假鹽專項治理的函（發(fā)改電〔2016〕217號）要求，建立打擊制販假鹽的長效機制，務(wù)求專項治理工作取得突破。”
二是指出新法出臺生效前執(zhí)行現(xiàn)法?！巴晟汽}業(yè)法律法規(guī)體系。根據(jù)《方案》要求，我部將會同相關(guān)部門按程序研究提出《食鹽專營辦法》、《鹽業(yè)管理條例》等法規(guī)的修改意見和建議。鑒于鹽業(yè)相關(guān)法規(guī)按程序清理、修改，需要一定時間，因此，為保障食鹽安全和促進鹽業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，新的食鹽相關(guān)法規(guī)生效之前，各地仍要按照現(xiàn)行食鹽相關(guān)法規(guī)、標準和政策加強食鹽監(jiān)管工作，防止出現(xiàn)監(jiān)管‘空檔期’和真空?！?/span>
三是明確各地制定工業(yè)鹽實施細則?！案母锕I(yè)鹽運銷管理?！斗桨浮芬笕∠鞯刈孕性O(shè)立的兩堿工業(yè)鹽備案制和準運制度，取消對小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品進入市場的各類限制，放開小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品市場和價格。各地要根據(jù)《方案》要求，研究制定完善工業(yè)鹽運銷管制的實施細則，同時，按照放管結(jié)合的原則，制定有效措施，指導(dǎo)工業(yè)鹽生產(chǎn)企業(yè)建立、保存完整的生產(chǎn)和銷售記錄，嚴格防止工業(yè)鹽流入食鹽市場，嚴守食鹽安全底線。”
題外話是：涉及行政部門職責(zé)分工，鹽業(yè)主管機構(gòu)在加強食鹽監(jiān)管中如何聯(lián)合“司法”部門開展工作還是個問題，或是外延至兩法銜接“檢、法”機關(guān)，尚需部委細則解釋明確。